Global Digital Compact: Hat „One World – One Internet“ noch eine Zukunft?

Die aktuelle geopolitische Lage lässt das Modell „One World – One Internet“ – einst, 2005, die Losung des Weltgipfels zur Informationsgesellschaft – fragiler denn je erscheinen. Die Vereinten Nationen versuchen, mit dem „Global Digital Compact“ gegenzusteuern – doch technische Community und Zivilgesellschaft sehen Teile der Initiative kritisch.

Sie steht schon seit Längerem auf der Kippe: die ursprüngliche Idee des ausschließlich von neutralen Infrastrukturbetreibern selbstverwalteten Internet als einem weltumspannenden, dezentralen digitalen Netzwerk, das über alle physikalischen und politischen Grenzen hinweg global funktioniert, reglementiert einzig und allein durch Übereinkünfte technischer Natur – und somit festgeschrieben in Protokollen und Standards, die frei sind von politischen Interessen und Konfliktlinien. Die unverzichtbare Basis dafür – ein gewisses Grundvertrauen aller Beteiligten – scheint jedoch zunehmend erschüttert.

Neue Blockbildung: Auseinanderdriften unterschiedlicher Vorstellungen

Denn allen voran Staaten wie China und Russland oder auch der Iran streben mehr und mehr eine nationalstaatliche Kontrolle über das Internet und die Abschottung der Netzinfrastruktur auf ihrem Territorium an; der Begriff der „digitalen Souveränität“ macht die Runde.

Die EU wiederum versteht sich als internationaler Vorreiter, wenn es darum geht, den digitalen Raum zu regulieren. Sie will vor allem die Marktmacht großer Technologiekonzerne einhegen, will Wettbewerbs- und Verbraucherrechte stärken: Bereits angewandte Gesetzgebung wie die seit 2018 geltende Datenschutzgrundverordnung gehört ebenso dazu wie die unlängst in Kraft getretenen Auflagen für Online-Plattformen (Digital Services Act und Digital Markets Act) – aber auch Vorhaben, die die EU-Legislative noch passieren müssen, wie aktuell etwa das geplante Regelwerk zur Künstlichen Intelligenz (AI Act).

Die sich nach wie vor als globale Führungsmacht verstehenden USA hingegen haben ihrerseits die Bewahrung und Ausweitung ihrer geopolitischen Einflusssphäre im Sinn – aufgrund dessen immer größerer Bedeutung auch im Digitalen: Mit der von ihnen erarbeiteten „Erklärung zur Zukunft des Internet“, die ein Bekenntnis zur Wahrung des offenen, freien, globalen, interoperablen, zuverlässigen und sicheren Internet enthält, scharten die Vereinigten Staaten im April 2022 – neben sämtlichen EU-Staaten – auch 40 weitere internationale Partnerländer um sich, die sich denselben Werten verpflichtet fühlen.

Dieser sich zuspitzende Wettstreit verschiedener Ordnungsmodelle des Digitalen wirft immer mehr die Frage auf, wie die Kooperation in diesem Bereich in Zukunft überhaupt noch gestaltet werden kann.

Der ewige Zwist: Multilateral versus Multistakeholder

2006 wurde mit dem Internet Governance Forum (IGF) der Vereinten Nationen im Gefolge des Weltgipfels zur Informationsgesellschaft (WSIS) eine Plattform geschaffen, die erstmals von dem bis dahin vorherrschenden multilateralen Modell abwich, das in erster Linie Repräsentanten von Staaten vorbehalten war. Stattdessen führte das neue Format in jährlichen Veranstaltungen staatliche Akteure mit nicht-staatlichen Interessenvertretern (Stakeholder) aus Wissenschaft, technischer Community, Wirtschaft und Zivilgesellschaft zusammen, um sich über wichtige politische Fragen und Regeln zur Ausgestaltung des Internet (Internet Governance) auszutauschen – und dies ausdrücklich auf Augenhöhe, in einem Ansatz, der Anliegen von der Basis in höhere Hierarchien trägt („bottom-up“ statt „top-down“).

Aus dem globalen IGF entstanden in den Folgejahren regionale und nationale Ableger, in denen sich Interessierte in Communities zusammenfanden, um digitalpolitische Meinungsbildungs- und Diskussionsprozesse auf lokaler Ebene zu ermöglichen – so etwa EuroDIG, der European Dialogue on Internet Governance oder das Internet Governance Forum Deutschland (IGF-D), die beide seit 2008 aktiv sind. Ihre Ergebnisse flossen und fließen in den Debattenprozess des globalen IGF ein. Auch DENIC hat sich schon früh in die verschiedenen Internet Governance-Prozesse – auf regionaler wie internationaler Ebene – eingebracht und sein Engagement seit Anfang 2023 noch intensiviert, als die Genossenschaft die Leitung des IGF-D-Sekretariats übernahm.

Der im Rahmen des IGF praktizierte Multistakeholder-Ansatz hat sich in den letzten 17 Jahren als echtes übergreifendes Teilhabemodell aller gesellschaftlichen Gruppierungen bewährt und, vor allem unter nicht-staatlichen Akteuren, eine breite Akzeptanz erlangt. Kritikern hingegen erschien das IGF von Beginn an als zahnloser Tiger, ein reines Dialogforum ohne Durchsetzungskompetenz, dem es daran mangelt, echten Einfluss auf politische Entscheidungsprozesse zu nehmen.

2025 muss die Überprüfungskonferenz des UN-Weltgipfels zur Informationsgesellschaft (WSIS+20) – so sehen es die Beschlüsse der UN-Generalversammlung vor – über eine Verlängerung, Modifikation oder Beendigung des Mandats für das IGF entscheiden. Wie es danach weitergeht mit dem etablierten Multistakeholder-Modell, erscheint derzeit zunehmend offen.

Global Digital Compact: Zukunftsfähiger Kompromiss im Sinne aller oder Blender?

Verlief die digitale Kluft bis vor nicht allzu langer Zeit noch in erster Linie zwischen globalem Norden und globalem Süden, war primär eine Frage von Zugang und Bildung, so tut sich ein größerer Graben inzwischen entlang wachsender multipolarer Denkmuster auf. Kurzum: Die Doktrin mehr nationalstaatlicher Kontrolle trifft auf den Willen, an global frei fließenden Datenströmen festzuhalten.

Angesichts dieser Entwicklungen hat UN-Generalsekretär António Guterres Großes vor: Innerhalb der UN als einziger verbliebener Institution, in der multilateral derzeit weiterhin Gespräche stattfinden, verfolgt er kein geringeres Ziel, als dem Zerfall von „One World – One Internet“ doch noch entgegenzuwirken. Erreichen will er dies bis zum Zukunftsgipfel der Vereinten Nationen im Dezember 2024, mit einem Minimalkonsens aller 193 Mitglieder der Staatengemeinschaft. Wesentlicher Baustein seiner Agenda ist der „Global Digital Compact“ (GDC), eine Initiative, die „gemeinsame Grundsätze, Ziele und Maßnahmen zur Förderung einer offenen, freien, sicheren und auf den Menschen ausgerichteten digitalen Zukunft“ entwickeln und festschreiben soll.

Den Grundstein dafür legte Guterres anlässlich des 75-jährigen Bestehens der Vereinten Nationen im September 2021 mit seinem Bericht „Unsere gemeinsame Agenda“. Zu den darin enthaltenen 12 Verpflichtungen gehören auch sieben definierte Ziele, um die weltweite digitale Zusammenarbeit zu verbessern: die Anbindung aller Menschen (und Schulen) an das Internet, die Verhinderung einer Fragmentierung des Internet („Splinternet“), das Recht auf digitale Selbstbestimmung, die Anwendung der Menschenrechte auch im digitalen Raum, die Einführung von Rechenschaftskriterien für Diskriminierung und irreführende Inhalte, die Förderung der Regulierung künstlicher Intelligenz sowie digitale Gemeingüter als globales öffentliches Gut.

In der ersten Jahreshälfte 2023 fanden unter Leitung der ständigen UN-Vertreter von Schweden und Ruanda, die im Auftrag des Generalsekretärs den Prozess moderierten, weltweite Konsultationen zum Global Digital Compact statt, an denen Regierungen und verschiedene Interessengruppen teilnahmen. Bis Ende April konnten themenübergreifende schriftliche Kommentierungen eingereicht werden. Flankiert wurde der Prozess von März bis Juni durch eine Serie themenzentrierter Online-Anhörungen („Deep Dives“) zu den einzelnen Fokusthemen des GDC.

Die dort geäußerten Meinungen sollten, so der Plan, in ein Thesenpapier („Issues Paper“) einfließen, das am 18. und 19. September auf einer UN-Ministerkonferenz im Rahmen des SDG-Gipfels 2023 in New York verhandelt wurde. Dieses Gipfeltreffen markierte die Halbzeit der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung – und war deshalb Anlass für die Staats- und Regierungschefs, eine Zwischenbilanz zum Umsetzungsstand der Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDG) zu ziehen. Auf einem Zukunftsgipfel der UN im Dezember 2024 soll der Global Digital Compact dann final verabschiedet werden.

Vorwurf aus der Community: Mangelnde Transparenz und Gefährdung von Multistakeholder

Bis zuletzt blieb unklar, wie mit dem Input der an den öffentlichen Konsultationen Beteiligten zum Global Digital Compact weiter verfahren wird. Nicht-staatliche Akteure hatten bei den Deep Dive-Diskussionen immer wieder gefordert, angemessen in die Ausarbeitung des „Issues Paper“ involviert zu werden, das als Grundlage für die Regierungsverhandlungen im Rahmen des GDC-Ministertreffens im September dienen soll. Der natürliche Platz zur Vorbereitung des GDC und zur Umsetzung seiner Empfehlungen – nach der Verabschiedung des Textes beim UN-Zukunftsgipfel 2024 – sei das Internet Governance Forum, hieß es vonseiten der Multistakeholder-Community. Das diesjährige IGF in Kyoto findet im Oktober, drei Wochen nach dem UN-Ministertreffen, statt.

Doch nicht nur die mangelnde Transparenz des Umgangs mit den Ergebnissen der Anhörungen, sondern auch verschiedene, mitten im laufenden Konsultationsprozess veröffentlichte Verlautbarungen des UN-Generalsekretärs und seines Tech Envoy, Amandeep Singh Gill, erregten das Misstrauen der Multistakeholder-Community: Von einem „High Level Advisory Panel“, das eine neue „Global Commission on Just and Sustainable Digitalization“ schaffen solle, war dort vage die Rede, und von der Bildung eines neuen „UN Digital Cooperation Forum“ (DCF). Beide sollten demnach zwar bestehende globale Internet Governance-Mechanismen wie das IGF nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzen. Was genau aber solche neu zu schaffenden, kostenintensiven Institutionen bewirken könnten, was nicht auch im Rahmen des IGF mit seinen über Jahre gewachsenen Strukturen geleistet werden kann, darüber schweigt sich die UN-Spitze bisher aus.

Für Irritationen sorgten auch wiederkehrende Beschreibungen des GDC-Verfahrens als „intergouvernementalem Prozess mit Multistakeholder-Beteiligung“. Kritische Beobachter vermuten dahinter den verdeckten Versuch einiger Staaten, den über zwei Jahrzehnte gewachsenen, regierungsunabhängigen Multistakeholder-Prozess wieder stärker unter multilaterale, also zwischenstaatliche Kontrolle zu stellen und nach und nach auszuhöhlen, indem womöglich leichter kontrollierbare Strukturen geschaffen und gezielt finanziert werden.

Befürchtungen, das IGF und damit das Multistakeholder-Modell könnten durch den GDC-Prozess marginalisiert werden, anstatt diesen Ansatz der gleichberechtigten Zusammenarbeit zwischen Staaten und nicht-staatlichen Akteuren weiterzuentwickeln, erhielten zudem durch Aussagen von Guterres und Gill neue Nahrung, die allein von einem dreigliedrigen Stakeholder-Modell aus Regierungen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft sprachen. Forschung und Wissenschaft sowie die technische Community – bisher als eigenständige Stakeholder-Gruppen im Internet Governance-Kontext vertreten – wurden dagegen nicht explizit genannt.

Dabei ist es, angesichts zunehmender technischer Komplexität und immer weiter um sich greifender Regulierung, mehr denn je von entscheidender Bedeutung, der technischen Community in angemessener Weise Gehör zu schenken: Denn nur wenn die technisch-operativen Auswirkungen von Regulierung frühzeitig erkannt werden, lassen die Systeme sich so von den Infrastrukturbetreibern lenken, dass sie weiterhin – ohne unerwünschte Nebeneffekte – ihren Zweck erfüllen können.

Von den Äußerungen der UN-Spitze ganz offen wenig angetan zeigten sich mit ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers), APNIC (Asia-Pacific Network Information Centre) und ARIN (American Regional Information Network) folglich auch drei zentrale Player, die wesentlich zur technischen Infrastruktur und damit dem funktionellen Kern des Internet beitragen: Sie werteten in einem im August veröffentlichten Protestschreiben das Agieren der UN-Führung als Versuch, die Position der technischen Community und damit die unabhängige, transnationale Selbstverwaltung des Internet zugunsten anderer Stakeholder zu schwächen.

Ein offenes Geheimnis sind etwa die langjährigen Ambitionen der zwischenstaatlichen Internationalen Fernmeldeunion (ITU) – einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen und einzige völkerrechtlich verankerte internationale Organisation, die sich offiziell mit der weltweiten Koordinierung von technischen Aspekten der Telekommunikation beschäftigt: Diese hat nie ganz aufgehört, begehrlich auf die regierungsunabhängigen Internetverwalter zu schielen und eigene Zuständigkeiten für Domainnamen und IP-Adressen zu beanspruchen.

DENIC und die technische Community im GDC-Prozess

Auch CENTR, die Dachorganisation der europäischen Länderdomain-Registrierungsstellen, hat als Stimme der technischen Community eine Stellungnahme zum Global Digital Compact abgegeben. In die kollaborative Erarbeitung des Verbands-Statements hat sich DENIC gemeinsam mit den anderen CENTR-Mitgliedern, die zusammen mehr als 80 Prozent aller weltweit registrierten Länderdomains verwalten, aktiv eingebracht.

In der Stellungnahme fordern die CENTR-Mitglieder die Regierungen der Staatengemeinschaft auf, den universellen Zugang zum Domain Name System (DNS) als Voraussetzung zur Nutzung des Internet für alle Menschen weltweit auch künftig zu gewährleisten und von Gesetzgebungen auf regionaler und nationaler Ebene abzusehen, die unnötige oder unverhältnismäßige Zugangsbeschränkungen zur Folge haben oder einzelne Akteure privilegieren. Des Weiteren sprechen sie sich dafür aus, einer Fragmentierung des Internet entgegenzuwirken, indem sämtliche Interessengruppen die bestehende Multistakeholder-Verwaltung des DNS respektieren und unterstützen; nur so kann auch weiterhin die globale Interoperabilität des Netzes sichergestellt werden, die auf der Entwicklung und Anwendung gemeinsamer offener Standards und Protokolle, etwa im Rahmen der Internet Engineering Task Force (IETF), basiert. Um die – ihrem Wesen nach grenzüberschreitend funktionierende – technische Infrastruktur des Internet nicht zu beeinträchtigen, müssten die Regierungen sich darüber hinaus zu einem dauerhaft hohen Datenschutzniveau verpflichten und Sorge dafür tragen, dass territorial unterschiedliche Datenschutzregime sich nicht widersprechen. Schlussendlich, so die CENTR-Mitglieder weiter, wäre ein Konsens unter allen Stakeholdern wünschenswert, der anerkennt, dass komplexe gesellschaftliche Fragestellungen an ihrer Wurzel gelöst werden müssten statt über die technische Internet-Infrastruktur – und somit das Domain Name System nicht als Hebel für Eingriffe auf der Ebene von Inhalten dienen darf.

Von den insgesamt über 400 eingereichten Kommentierungen stammten lediglich neun aus der technischen Community – gerade einmal zwei Prozent.

Die deutsche Politik im GDC-Prozess

Die deutsche Bundesregierung hat – anders als etwa Frankreich oder Großbritannien – darauf verzichtet, eine eigene Stellungnahme zum Global Digital Compact abzugeben, sondern sich stattdessen dem EU-Statement angeschlossen. Gleichwohl bekennt sie sich klar zum Multistakeholder-Modell und förderte dementsprechend auch die GDC-Regionalkonsultationen in verschiedenen Schwellenländern – Ziel ist der Schulterschluss mit „like-minded states“ im globalen Süden. Insgesamt, so die Antwort auf eine parlamentarische Anfrage, will die Bundesregierung die Textverhandlungen eng begleiten und ihren Schwerpunkt dabei auf die Themen Gleichstellung der Geschlechter und KI sowie den Online-Schutz der Menschenrechte legen, ohne den Beitrag der Digitalwirtschaft an der Erreichung der globalen Ziele für nachhaltige Entwicklung der Agenda 2030 zu vernachlässigen.

Kritik an der jetzigen wie an allen Vorgänger-Bundesregierungen des Digitalzeitalters kommt weiterhin aus der Zivilgesellschaft, die sich von der Politik nicht angemessen in Governance-Prozesse eingebunden fühlt. Sie dürfte nun hoffen: Denn im Rahmen des 14. Internet Governance Forum Deutschland (IGF-D), das – mitorganisiert von DENIC – am 13. September im Auswärtigen Amt in Berlin stattfand, bekräftigte nicht nur Staatssekretär Stefan Schnorr (Bundesministerium für Digitales und Verkehr, BMDV) in seinem Grußwort ausdrücklich Deutschlands Bekenntnis zum Multistakeholder-Modell. Auch Deutschlands Botschafterin für Cyberaußenpolitik, Regine Grienberger, und die Leiterin der Unterabteilung Nationale, Europäische und Internationale Digitalpolitik im BMDV, Irina Soeffky, die an der Veranstaltung aktiv mitwirkten, sagten ihrerseits zu, Multistakeholder in Zukunft besser leben zu wollen, indem Expertenmeinungen aus der traditionell sehr aktiven deutschen digitalen Zivilgesellschaft künftig stärker und früher gehört und berücksichtigt werden sollen.

Den Auftakt dazu bilden könnte bereits ein Roundtable zur Zukunft des nationalen Multistakeholder-Dialogs, der am 28. September in Berlin stattfinden wird: Neben weiteren Panelisten aus der technischen Community – der Internet Society Deutschland, dem Verband der Internetwirtschaft eco e.V. und RIPE, der Arbeitsgemeinschaft europäischer IP-Netzbetreiber – wird auch DENICs Senior Policy Advisor Peter Koch für das IGF-D-Sekretariat in der Podiumsdiskussion mit Repräsentanten der deutschen und europäischen Politik vertreten sein.

Zurück zum Global Digital Compact: Wenn nun aber die Wertegemeinschaft um Washington und Brüssel keine präzisere Vision für die Zukunft des Internet formuliert als eine, die über vage Forderungen nach Demokratie und einen rechtsbasierten Ansatz hinausgeht? Dann steht politischen Beobachtern zufolge zu befürchten, dass der GDC die Position der Befürworter von Cyber-Souveränität – darunter vor allem die BRICS-Staaten und einige arabische Länder – zu Lasten der USA und der westlichen Partner stärken könnte.